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轻徭薄赋造福于民 漫谈古代减税政策

来源:北京晚报2020-04-21 08:36

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  最近,2019年度个人综合所得年度汇算清缴在各地陆续启动,不少纳税人享受到了税前扣除项目的优惠,兴奋地“晒”出了退税单。减税带来了实惠,更带来了愉悦的心情。

  减免赋税、造福于民,历来是社会兴旺、时代进步的标志。在中国历史上,也实行过许多次减税、免税政策……

  

  “高祖还乡”背后的恩德

  元曲中有一篇著名的讽刺经典《哨遍·高祖还乡》,以极其荒诞的描写,讽刺刘邦当皇帝后在故乡耀武扬威,最后被乡人嬉骂、揭穿曾经赖账不还的老底。

  历史上汉高帝确实回过故乡沛县。汉高帝十二年(公元前195年),时年六十二岁的刘邦平定英布之乱,率军北归时经过沛县。刘邦与故乡父老宴饮十余日,并吟唱了著名的《大风歌》。不过与《哨遍·高祖还乡》的描写截然不同的是,刘邦在故乡父老面前并没有什么耀武扬威,反而给了故乡极大的恩赏。刘邦临别故乡之际,宣布“朕自沛公以诛暴逆,遂有天下,其以沛为朕汤沐邑,复其民,世世无有所与。(《史记·高祖本纪》)。所谓“复”,就是免除赋税和徭役。农业社会条件下,赋、税、役是农民非常沉重的负担,可以想见,沛县、丰县的老百姓对刘邦有多么感恩戴德。

  实际上减免赋税,并不只是刘邦的心血来潮,而是汉朝国家政策中很重要的一部分。

  据《文献通考》载,汉朝目睹秦始皇以来的横征暴敛、百姓无以为生,一直奉行轻徭薄赋的国策。汉高帝时“约法省禁,轻田租,什五而税一”,十五税一是什么概念呢?西周至春秋战国一直实行“什一税”——也就是十分之一的税,已经被称为仁政。秦始皇时代一度实行“收泰半之赋”(《汉书·食货志》),把老百姓逼得没有活路,只好造反。

  所以汉朝吸取教训,实行了与民休息的善政。不仅高帝时代如此,汉惠帝、文帝、景帝都继承了这个政策思想,据《通典·田赋上》记载,景帝时代田租一度减轻到“三十税一”。这个政策在整个封建时代都非常罕见。人们怀念“文景之治”,把这个时代称为古代盛世的样板,不是没有理由的。

  也正是文景之治的带动,轻徭薄赋成为后来历代政治清明的“标配”。

  

  国家富了就减税

  唐代杜佑的《通典·田制上》,曾对古代赋税的本质意义作了概括,“税以供郊庙社稷、天子奉养、百官禄食也,赋以给车马甲兵士徒赐予也。”这一定义,以现代角度观之虽然不尽正确,在古代社会却有其合理性。那么,一般何时会推行减税政策呢?每当社会生产相对发达、财富积累较为充裕时,朝廷往往会下令暂时减免赋税。

  秦孝公时实行耕战之法,国家财富积累得非常快,在商鞅的建议下,秦孝公出于继续鼓励耕战的考虑,宣布只要能够开垦耕地的,一律免除赋税,“任其所耕,不限多少”(《通典·食货一》),一时间秦国百姓力耕的积极性大为高涨,形成了增加社会财富的良性循环。

  到了汉代,汉文帝觉得制度化的“什五税一”、甚至“三十税一”都不够解渴,于是采纳了晁错的建议,规定如果“(粟)足支一岁以上,可时赦,勿收农民租”(《汉书·食货志》),意思是国家有一年的余粮了,百姓便可以不交赋税。汉文帝十二年(公元前168年),免了天下一半田租,次年更是大笔一挥、全年免除。

  隋朝开皇时代国力强盛,实行过比汉朝更为开明的政策。开皇九年(公元589年)消灭南陈后,隋文帝宣布:“故陈之境内,给复十年,馀州免其年租赋”(《资治通鉴·隋纪一》),也就是说陈朝境内免除十年赋税,其余隋朝旧境百姓免当年之税。陈朝旧境包括今天长江以南、重庆以东的全部省份,一口气对这么广大的范围许下十年之诺,可见隋朝有多么财大气粗。

  至清朝,康熙时代减免赋税政策达到了空前的规模。康熙皇帝亲政后一直非常重视减免赋税,无论是减税政策延续的时间、减税手段的多元性,还有减税额度之巨大,都堪称创造纪录。

  康熙皇帝曾对自己力行减税的宗旨作过总结,他在康熙三十二年八月三日的一篇谕旨中说:“兹念育民之道,无如宽赋。”(《清圣祖实录》卷160)他不仅这么说,也一直言出必行,经常下令对一省或几省实施免一年赋税,或者以某年为节点,把百姓之前逋欠的赋税一笔勾销,颇有当年冯谖为孟尝君焚债券的古风。

  康熙五十年至五十二年(公元1711年至1713年),他还做出决策,在三年之内对全国所有省份轮流进行年度免税,使天下所有生民,都能享受到减税的普惠政策。据《清圣祖实录》记载,这三个年头虽然没有彻底免除农民所有赋税,但总体上的减免额度也非常惊人,总共达到了3260万两白银。要知道,康乾盛世时,国家每年财政收入大约在3000万至4000万两白银左右。而据康熙自述,他执政的前五十年间,总共蠲免钱粮“逾万万两”(《清圣祖实录》康熙四十九年十月三日谕旨)。清朝敢于这么大规模地减税,固然有人口增加、社会经济总量增大的因素,但国家政策能做到如此宽松,也属难能可贵了。

  

  立法减税最靠谱

  减税其实是一项国策,既然是国策,就需要以制度和法治来保障。历代多重立税制,而轻于建立减税制度。这就出现一种怪圈,往往王朝刚建立时、国力强盛时轻徭薄赋,但随着社会生产力下降、政治积弊加深,就又回到横征暴敛上来。

  老百姓其实不怕正常的赋税,怕的是苛捐杂税,怕的是灾年时仍然维持不变的赋税。所以,为了不使税收成为危害社会安全的恶政,就必须给税制打个“补丁”,修补制度本身的缺陷。在历史上,也有过通过税制改革以实现减税的案例。

  唐朝的“两税法”就是这样一种制度改革。“两税法”是由唐德宗时代的名臣杨炎创立的,核心意思是,改变以往以人头计税的方法,改以财产、土地多寡为标准进行收税。因为这种税制要每年夏、秋两季收税,故称之为“两税法”。

  这个办法表面上看只不过更改了计税方法,但从当时的社会环境和计税本质上看,确实起到了对大多数百姓减免赋税的作用。

  在此之前,家产只有几亩地的贫穷百姓,和良田万顷、资产巨万的贵族富豪按同样的标准纳税,对百姓非常不公平。而朝廷索用无度,大量的经济负担全都转嫁到老百姓头上,贫者益贫,富者益富。

  由于“安史之乱”和藩镇割据的冲击,大量农民失去了田地,但仍然要按人头交税,负担非常沉重;同时,由于唐朝中央的控制力减弱,藩镇在税目、税额、截留方面自主权非常大,税目越来越繁杂、征收越来越多、老百姓越来越困顿,而中央财政收入却越来越少。

  两税法的出现,从税收层面推动了社会公平,让富人承担更多的社会责任,而平民、贫困百姓可以适当减少纳税负担,无疑缓和了社会矛盾。

  据《通典·赋税下》记载,两税法实行一年后,朝廷的财政收入从唐代宗时代的每年1200万贯,增长到唐德宗时代的3000余万贯。可以说效果是显而易见的,唐德宗的孙子唐宪宗之所以能平定藩镇、取得“元和中兴”,与百姓负担减轻、社会矛盾缓和是分不开的。

  明朝万历年间,由张居正总结推广的“一条鞭”法,也是一次具有划时代意义的税制改革,一条鞭法的核心思想与两税法相近,但在税制思想上又进了一步。据《明史·食货志》载,一条鞭法是“总括一州之赋役,量地计丁,丁粮毕输于官,一岁之役,官为佥募……悉并为一条,皆计亩征银,折办于官”。

  意思大概是,以往的田租也好、力役也好,还有其他杂税,由朝廷统一折价按白银计算,百姓只需要交这些银子,其余不用再交纳、承担别的赋役。好处在哪呢?其一,标准明确,百姓不用再受各级官吏盘剥;环节变少,压缩了各级地方官吏贪腐截扣的空间;其二,解放了百姓的力役负担,让他们能够专心于农业生产。

  制度性、法治性的减税,相比于皇帝心血来潮式的恩典,无疑更具有长效性和历史意义,不仅使当时百姓的生活得到改善,也逐步推动着税制思想的演进,可谓功莫大焉。故而《明史·张居正传》对张居正也作了公允的历史评价:“张居正通识时变,勇于任事。神宗初政,起衰振隳,不可谓非干济才。”

  

  农民交税越来越少

  除了上述几种减税形式,在晚清时,还出现过一种颇为独特的减税方式:农业税结构性减税。

  清代前期,赋税来源主要分田赋、盐课、关税和杂税。所谓田赋就是指的农业税,清朝开国直至1851年,在四项税收之中,田赋占比一直高达62%至87%,这表明,清前期是以农业税为主、工商税为辅的赋税结构。

  但到了咸丰年间、太平天国起义爆发后,南方大量省份因战乱无法缴纳赋税,中央财政收入急剧下降。为了挽救财政危机,各省开始自主探索设立厘金制度,即工商税。再加上门户开户贸易额猛增,海关税收入也水涨船高。

  清朝的税收结构从此发生重大变化。最令人瞩目的是总额显著提高。从1874年开始,税收由以往的岁入3000万至4000万两白银,迅速增至6000余万两,1881年增至8000余万两,甲午战后更是突破1亿两大关,1908年达到2.3亿两,1911年清朝灭亡前夕,居然达到惊人的2.9亿两。即使考虑鸦片战争后世界白银价格下跌一倍,清末的财政收入也相当于康乾时期的三倍还多。

  如此巨大的涨幅,主要源自厘金和海关税。两者在所有税目中占比最高达到49%,而农业税占比则越降越低,1911年跌至谷底,只有27%(数据引自邓绍辉《晚清赋税结构的演变》)。

  之所以有这样的变化,主要有两重原因:一方面,清廷为了应付暴增的军费和巨额战争赔款,特别是马关条约要支付给日本二亿三千万两白银,不得不设法增收;二者,当时清朝社会自给自足的农业经济,已向近代工业、商业转型,商品流通提供了税收大幅上涨的基础。

  因为农业税所占比例下降,清朝便放松了对农业税的征敛。据估算,清朝末年田赋占的农业总收入的比重只要2.52%,我们姑且可以称之为农业税率。而回顾1766年——也就是乾隆三十一年、清朝国力鼎盛的时代,当时的农业税率为5.03%,也就是说,农民的负担降了一半(数据引自周志初《晚清财政经济研究》)。这一现象是世界经济发展的大势所趋,但对中国老百姓有着特殊意义。在一贯视“种田纳粮”为天经地义的农民看来,减免税收不仅意味着减轻经济负担,他们更看重的,是政策背后蕴含的与民休息的善政。

  陈峰韬

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